Foto: Prayudi Hartono https://www.flickr.com/photos/pra-yudi/

Procedimiento administrativo de protección de la niñez. 1

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El Procedimiento Administrativo de la Niñez y Adolescencia: Una mirada desde el ejercicio pleno de los derechos humanos de los sujetos procedimentales

Por: Ma. Lourdes Miranda

CAPÍTULO I
RÉGIMEN JURÍDICO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

1.1. NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La existencia de un procedimiento administrativo para la protección de derechos obedece a la necesidad y obligación estatal de contar con un mecanismo expedito para resguardar y restituir los derechos de los niños, niñas y adolescentes. “Es más probable que un niño participe en un procedimiento administrativo que en uno judicial, porque los procedimientos administrativos son menos formales, más flexibles y relativamente fáciles de establecer mediante las leyes y normas. El procedimiento tiene que estar adaptado a los niños y ser accesible.” (Observación General del Comité de los Derechos del Niño No. 12, sobre “El derecho a ser escuchado”, del 2009, párrafo 66).

A decir del profesor García de Enterría, el procedimiento administrativo constituye uno de los mecanismos a través de los que se garantiza el predominio del derecho en las actuaciones de la Administración Pública. En esta línea de pensamiento, una actuación estatal es considerada legítima cuando se configura dentro del marco jurídico preestablecido. De esta forma, la existencia de un procedimiento administrativo redunda en una garantía de los derechos de los administrados. “El procedimiento administrativo es, en suma, un instrumento de gobierno y de control. Cumple una doble misión republicana: el ejercicio del poder por los carriles de la seguridad y la legalidad y la defensa de los derechos por las vías procesales recursivas y reclamativas.” (Roberto Dromi, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Ciudad Argentina, 2004, p. 1165).

En estricto derecho para que un procedimiento administrativo sea válido, deberá subordinarse a la norma; ello permite garantizar el interés general, de modo que las actuaciones administrativas sean coherentes con la consecución de los fines del Estado. De allí, que la doctrina coincida en reconocer una doble finalidad garantista del procedimiento administrativo: a) De los derechos de los administrados y b) Del interés público. (Eduardo Gamero Casado, “Manual Básico de Derecho Administrativo”, Madrid, Editorial Tecnos, 2005, p.324).

El procedimiento administrativo “(…) pone a prueba los principios de la juridicidad y la legalidad. La vocación de los valores que representa el derecho administrativo en la lucha contra la arbitrariedad, el tratamiento desigual y la injusticia, encuentra en este su amplia satisfacción.” (Bartolome Fiorini, “Manual de Derecho Administrativo”, Segunda parte, Buenos Aires, Sociedad Anónima Editora e Impresora de Buenos Aires, 1978, p.995).

En sus inicios, la existencia de un “procedimiento” fue considerado patrimonio propio de la esfera judicial. No obstante, en el reconocimiento actual de distintos procedimientos judiciales, administrativos o legislativos, se verifica una “judicialización” del procedimiento administrativo cuando se desconoce su distinta naturaleza. “Cada función del poder tiene un modo de exteriorización conocido como procedimiento propio y específico que tiene manifiesta voluntad del poder en forma de acto de administración, legislación o jurisdicción.” (Ibíd, p. 998).

Indefectiblemente, el proceso judicial y el procedimiento administrativo comparten ciertos principios, sin embargo, algunos de ellos también les son extraños y son aquellos los que los caracterizan y dotan de autonomía. Ello se debe en parte, a que, como se anotó, ambos procesos persiguen distintos fines:

El proceso tiene como fin esencial la averiguación de la verdad y la satisfacción de las pretensiones ejercitadas por las partes mediante la decisión de una instancia neutral e independiente de ellas, el Juez o Tribunal. En cambio, el procedimiento administrativo si bien constituye una garantía de los derechos de los administrados, no agota en ello su función, que es, también, y muy principalmente, la de asegurar la pronta y eficaz satisfacción del interés general mediante la adopción de las medidas y decisiones necesarias por los órganos de la Administración, interés y, al propio tiempo, parte del procedimiento y árbitro
del mismo. (Ibíd, p. 999).

El uso de la denominación “procedimiento administrativo” no redunda en la existencia univoca de un solo procedimiento. “El análisis de la concepción sobre los procesos estatales advierte la presencia de distintas clases de procedimientos como procesos funcionales particularizados. La comprobación de estos procedimientos dentro de la actividad administrativa no impide que se utilice el término genérico cuando se refiere al instituto de la justicia administrativa por su relación específica como medio de garantía a favor de los administrados.” (Ibíd, p. 999) Es así que en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra dispersa una serie de procedimientos administrativos, sin que, por ello, estos puedan abstraerse de los principios generales que rigen en sí.

1.2. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Actualmente la aplicación directa e inmediata de los principios jurídicos ha cobrado un interés inusitado y sin antecedentes. El Estado Constitucional de Derechos y Justicia contempla la aplicación del derecho por principios. En este orden de ideas, los principios pasan de ser conceptualizaciones etéreas a directrices que delimitan y motivan el contenido de las normas, y las dotan de sentido y coherencia. Con respecto al procedimiento administrativo, se presentan una serie de principios generales y específicos que lo inspiran y lo definen, por lo que lo que la Administración Pública deberá aplicarlos sobre cualquier disposición normativa, por cuanto “(…) cualquier trasgresión en la regulación o aplicación procesal de los principios de referencia provoca una lesión jurídica, que el derecho sanciona como nulidad y la política reprocha como desviación de poder”. (R. Dromi, Derecho Administrativo, p. 1167).

En el contexto de este trabajo, entender el contenido de los distintos principios que rige el procedimiento administrativo permite adicionalmente determinar la actuación justa de la Administración frente a vacíos jurídicos.

a) PRINCIPIO DE LEGALIDAD: Este principio constituye la directriz fundamental de todas las actuaciones de la Administración. El ejercicio del poder público deberá ceñirse a los cauces previstos y determinados en la ley, entendida en su sentido más amplio, es decir, sobre todo a la vigencia plena de los derechos humanos de las personas. En consecuencia, cuando los actos de la administración rebasan los límites fijados por la ley quedará en entredicho su existencia jurídica. Siguiendo al profesor Dromi (Ibíd, p. 1171), el principio de legalidad incluye el cumplimiento de cuatro condiciones:

  1. La delimitación de su aplicación, llamada también “reserva legal”, por la que las atribuciones que ejerza el poder público encontrarán su origen necesariamente en una norma;
  2. La ordenación jerárquica de sujeción de las normas a la ley, por cuanto los actos dictados por un órgano inferior no pueden reformar o ser contrarias a un acto dictaminado por el superior.
  3. La determinación de selección de normas aplicables al caso concreto, con énfasis en la razonabilidad, que implica que la administración valorará en cada caso la normativa pertinente, con miras a la consecución de objetivos públicos; y,
  4. La precisión de los poderes que la norma le confiere a la Administración. A través del procedimiento, la Administración actúa en el marco de las competencias atribuidas para el cumplimiento de determinados fines.

En nuestro texto constitucional el principio de legalidad, también denominado “principio de competencia”, se halla contemplado en el Art. 226 bajo la siguiente fórmula:

“Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley. Tendrán el deber de coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los derechos reconocidos en la Constitución.”

Bajo los nuevos paradigmas de la Carta Constitucional de Montecristi, algunos tratadistas hablan de la relativización del principio de legalidad, por cuanto la sumisión a las normas legislativas o, incluso, a las normas constitucionales no es imperativa si éstas no se compadecen con los derechos humanos. Consideramos que no asistimos a una relativización del principio, sino que, por el contrario, la aplicación jerárquica de los preceptos jurídicos se encuentra dada por aquello que siempre debió ser la brújula de la Administración: los derechos humanos. En este contexto, las arbitrariedades administrativas se hallan completamente vetadas y, bajo los preceptos del Estado Constitucional de Derechos y Justicia, el poder público encuentra su límite en el imperio de los derechos humanos.

b) PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO: A partir de la Constitución del 2008 el debate sobre la vigencia plena y amplia del debido proceso en el ámbito administrativo quedó agotado. Hoy por hoy, el Art. 76 de la Carta Fundamental prevé una serie de garantías cuya aplicación garantiza la constitucionalidad del procedimiento administrativo, así como, una actuación coherente con la vigencia de los derechos humanos. Este principio general a su vez una serie de derechos y garantías los cuales sistematizamos a
continuación:

i. PRINCIPIO DE CONTRADICCIÓN Y EL DERECHO A LA DEFENSA: El principio de contradicción supone que ante los distintos intereses en juego, los sujetos en el procedimiento administrativo tendrán la facultad de ejercer sus derechos en condiciones de igualdad. En este sentido los profesores García De Enterría y Fernández Rodríguez han señalado que en todo procedimiento administrativo la contradicción corresponde a su esencia; en tanto, implica el ejercicio de la legítima defensa del administrado frente a la Administración Pública que resuelve sus pretensiones. “En el derecho a la defensa, subyace aquel que tiene todo administrado para contradecir cualquier acto, providencia, alegación, prueba o imputación que pudiere afectar a su interés o derecho.” (Edgar Neira, “Las Normas de la Constitución y el Procedimiento Administrativo Común”, en Libro Ruptura, Quito, Editado por la Asociación de Escuela de Derecho, 2005, p. 106.) Si se niega o se limita arbitrariamente la posibilidad de contradicción no puede decirse que exista un verdadero procedimiento en el sentido jurídico, pues la garantía de orden constitucional exige que el administrado tenga la oportunidad de aportar y proponer las alegaciones y pruebas que a sus intereses convenga.

En consecuencia, no es dable que el poder público sea ejercido sin escuchar previamente a quienes afectará tal decisión. “El principio de la defensa es frecuentemente olvidado en el ámbito administrativo, justamente donde nunca debe serlo, precisamente porque la decisión administrativa a diferencia de la judicial, donde solamente se juzgan los hechos y su encuadre normativo, no se concibe una decisión tomada sin oír al interesado, mucho menos se puede concebir una decisión tomada de esa manera cuando además de la legitimidad del acto a evaluarse, indispensablemente su mérito” (Agustín Gordillo, “Principios Fundamentales del Derecho Administrativo, en Derecho Administrativo En Latinoamérica II”, Bogotá Colombia, Editorial Montoya & Araujo, 1986, p. 17). A decir del Profesor Fiorini:

En el derecho procesal administrativo el derecho de defensa comprende la garantía de actos esenciales para los derechos del administrado que puede sintetizarse los siguientes: a) oportunidad de presentar su petición y defensa; b) conocimiento cabal de los hechos y razones justificantes; c) ofrecimiento de pruebas juntamente con el derecho del interesado en colaborar con su
diligenciamiento; d) decisión definitiva motivada sobre las peticiones del administrado; e) interposición de vías de impugnación o de denuncias por ilegitimidad del procedimiento; g) acceso pleno a las actuaciones administrativas.” (B. Fiorini, “Manual de Derecho Administrativo”, 1003).

Tales prerrogativas se hallan reconocidas y en algunos casos ampliadas en nuestro texto constitucional en el Art. 76 numeral 7:

“El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías:
a) Nadie podrá ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa o grado del procedimiento.
b) Contar con el tiempo y con los medios adecuados para la preparación de su defensa.
c) Ser escuchado en el momento oportuno y en igualdad de condiciones.
d) Los procedimientos serán públicos salvo las excepciones previstas por la ley. Las partes podrán acceder a todos los documentos y actuaciones del procedimiento.
e) Nadie podrá ser interrogado, ni aún con fines de investigación, por la Fiscalía General del Estado, por una autoridad policial o por cualquier otra, sin la presencia de un abogado particular o un defensor público, ni fuera de los recintos autorizados para el efecto.
f) Ser asistido gratuitamente por una traductora o traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma en el que se sustancia el procedimiento.
g) En procedimientos judiciales, ser asistido por una abogada o abogado de su elección o por defensora o defensor público; no podrá restringirse el acceso ni la comunicación libre y privada con su defensora o defensor.
h) Presentar de forma verbal o escrita las razones o argumentos de los que se crea asistida y replicar los argumentos de las otras partes; presentar pruebas y contradecir las que se presenten en su contra.
i) Nadie podrá ser juzgado más de una vez por la misma causa y materia. Los casos resueltos por la jurisdicción indígena deberán ser considerados para este efecto.
j) Quienes actúen como testigos o peritos estarán obligados a comparecer ante la jueza, juez o autoridad, y a responder al interrogatorio respectivo.
k) Ser juzgado por una jueza o juez independiente, imparcial y competente. Nadie será juzgado por tribunales de excepción o por comisiones especiales creadas para el efecto.
l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores responsables serán sancionados.
m) Recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que se decida sobre sus derechos.”

La vigencia efectiva de estas prerrogativas en la sustanciación del procedimiento administrativo mantiene una relación directamente proporcional con su validez.

ii. INDUBIO PRO ACTIONE: Toda interpretación y aplicación de las normas en el marco del procedimiento administrativo se realizará del modo que más favorezca a la continuación del procedimiento hasta su finalización.

iii. PRINCIPIO DE MOTIVACIÓN: El fundamentar una decisión de la Administración constituye uno de los requisitos sine qua non para determinar su validez ésta implica una “fundamentación fáctica y jurídica con que la administración entiende sostener la legitimidad y la oportunidad de la decisión tomada. (…) La motivación de los actos administrativos constituye un deber inexcusable de la administración de fundamentar razonadamente sus decisiones administrativas y de explicar con suficiencia claridad y rigor lógico todas aquellas normas jurídicas, aspectos y hechos determinantes en la resolución que expide.” (E. Neira , “Las Normas de la Constitución y el Procedimiento Administrativo Común”, Op. Cit. p. 114). Para que un acto o resolución administrativa se considere debidamente motivada se verificarán dos presupuestos; por un lado, se establecerán las normas o principios que rigen sobre la materia y, adicionalmente, se explicará razonadamente como la referida normativa es aplicable a esos hechos en particular. “No basta con enunciar los artículos de una ley o citarlos para cumplir con la exigencia constitucional. Es indispensable que los actos resolutivos expliquen razonadamente la aplicación de la norma jurídica objetiva a los hechos que han sido puestos a consideración de la Administración” (Ibíd, p. 116).
Es necesario recalcar que la simple referencia a informes, dictámenes o resoluciones previas, no constituyen motivación suficiente de la decisión administrativa. Es indispensable referirse explícitamente a su contenido y a la forma en el tales presupuestos son aplicables al caso en concreto. “La motivación no es un problema de forma sino de fondo y su presencia u omisión no se puede juzgar desde un punto de vista formal pues hace al contenido del acto y a la razonabilidad de la decisión” (A. Gordillo, “Principios Fundamentales del Derecho Administrativo. En el Derecho Administrativo en Latinoamérica II”, p. 24.).

4) PRINCIPIO DE PUBLICIDAD: En virtud de la transparencia, se entiende que cualquier persona y, aún con más razón, los interesados tendrán acceso al procedimiento administrativo, excepto cuando la ley, lo declare reservado o confidencial. Este principio guarda coherencia e intima relación con los derechos de participación ciudadana, en aras de transparentar y eliminar la corrupción en las actuaciones públicas. Concomitantemente, la publicidad del procedimiento se plasma en actos puntuales, que siguiendo al profesor Dromi presentamos a continuación:

  • Acceso y revisión: Para el cual bastará solicitud verbal de los sujetos procedimentales y de los administrados en general. No obstante, en el caso del procedimiento administrativo de protección de derechos es indispensable considerar que se halla proscrita la divulgación de la información sobre amenaza o vulneración de derechos de los niños, niñas y adolescentes, por lo que se requerirá a los sujetos que intervengan en el procedimientos comprobar su identidad para acceder al mismo o para obtener copias.
  • Notificaciones: Las notificaciones sobre las actuaciones de la Administración cuando versen sobre: “a) decisiones administrativas definitivas y las que, sin serlo, obsten a la prosecución de los trámites; afecten a derechos subjetivos, c) dispongan emplazamientos, citaciones, visitas o traslados; d) las que se dicten con motivo o en ocasión de la prueba y las que dispongan de oficio la agregación de las actuaciones.” (R. Dromi, Derecho Administrativo, p. 1181).

c) PRINCIPIO DE OFICIALIDAD: Entraña un rol activo de la Administración en los procedimientos a su cargo, desde su inicio. considerando que por regla general los procedimiento administrativos pueden comenzar por pedido del administrado o de oficio; y, durante todo su desarrollo, pues corre de cuenta de la Administración el promover el procedimiento hasta llegar a una resolución. El fundamento básico de este principio radica en que las actuaciones de la Administración pública están dirigidas a la consecución del interés general, desde esta perspectiva, no resulta factible que su impulso quede en manos de los administrados. De modo que, será responsabilidad de la Administración subsanar de oficio aquellas omisiones a fin que el procedimiento prosiga. A través de este principio la Administración tiene la obligación de “(…) adoptar las medidas oportunas para promover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos.” (Eduardo Garcia De Enterria, Tomás Fernández; “Curso de Derecho Administrativo”, Barcelona, Editorial Civitas, 2000, p. 459).

Algunos autores consideran que el principio de oficialidad incluye la promoción e impulso propio, distinguiéndolos en cuanto: “La promoción es la iniciación del procedimiento, y el impulso es el acto oficioso de un órgano que cumple una función determinada en el desenvolvimiento procesal”. (B. Fiorini, “Manual de Derecho Administrativo”, Segunda parte, 1001).

Adicionalmente, el profesor Dromi, señala dentro de las consecuencias del principio de oficialidad la investigación de la verdad material, en cuanto, en el marco del procedimiento las decisiones de la Administración deberán ajustarse a los hechos y no solo a las pruebas aportadas por las partes, de allí el público para practicar de oficio cualquier prueba necesaria para determinar la verdad material. Antes de la aprobación del Código Orgánico de la Función Judicial en el 2009, este principio constituía, al menos formalmente hablando, patrimonio exclusivo del procedimiento administrativo en tanto conforme la tradicional concepción procesal civilista el juzgador debe atender al principio dispositivo, por el cual lleva cabo las actuaciones solicitadas por las partes.

d) PRINCIPIO DE IMPARCIALIDAD: En cuanto a este principio se observa una limitada vigencia en el procedimiento administrativo por cuanto la Administración asume una doble condición como “juez y parte”. Algunos tratadistas confían en la idea de que, particularmente, cuando a la Administración corresponde emitir resoluciones frente a administrados con posiciones contrapuestas, se podría estar a prevalencia absoluta de la imparcialidad. Sin embargo, existen otra parte de la doctrina, con la que
coincidimos, que postula que resulta exigua y complicada la verificación de una neutralidad plena. “Hay pues, que atender en cada caso a la naturaleza peculiar de los diferentes procedimientos y a las circunstancias en que se desenvuelven para poder precisar hasta donde puede y debe alcanzar el principio de imparcialidad y en dónde y en qué medida puede o debe ceder, eso sí teniendo presente siempre que la norma constitucional ha efectuado una posición inequívoca a favor de la mayor objetividad e imparcialidad posibles.” (E. Gamero, “Manual Básico de Derecho Administrativo”, p.329). En este orden de ideas, es indispensable que se admitan dentro del procedimiento causas de abstención y recusación con el propósito de asegurar la adopción del principio imparcialidad e impidan su violación, considerándose adicionalmente, que la intervención de una persona con visos de falta de neutralidad en el procedimiento podría constituir un indicio de abuso de poder que concomitantemente podría redundar en su nulidad.

e) PRINCIPIO DE INFORMALISMO: Se entiende en cuanto a las actuaciones del administrado en el procedimiento. En virtud de este principio la Administración no exigirá la observancia de formalidades que no afecten la validez sustancial del procedimiento y que incidan en su resolución. En este contexto la Administración deberá actuar con flexibilidad en cuanto a los requerimientos exigidos a los administrados. Por otro lado, este principio encuentra su vigencia al momento de interpretar y aplicar la normativa, de modo que, en caso de duda debe hacerse una interpretación favorable a los intereses del administrado. Por tal principio dentro del procedimiento administrativo no se exige al administrado estar asistido un abogado. Concomitantemente, corresponde a la Administración el subsanar los posibles errores en que podría incurrir el administrado por desconocimiento de las normas.

“Como aplicación práctica de este principio mencionaremos las siguientes: a) no es menester calificar jurídicamente las peticiones; b) los recursos pueden ser calificados erróneamente; c) los recurso administrativos han de interpretarse no de acuerdo con la letra de los escritos, sino conforme a la intención del recurrente; d) la Administración debe corregir evidentes equivocaciones formales de los administrados; e) la equivocación del destinatario del recurso tampoco afecta su procedencia, y f) si no consta la fecha de notificación del acto impugnado o de la presentación del recurso debe entenderse que se lo ha impuesto en el término.” (R. Dromi, Derecho Administrativo, p. 1176).

Se relaciona a este principio la simplicidad de la que debe estar dotado el procedimiento administrativo y por la que la administración debe suprimir todas las actuaciones innecesarias, reducir los plazos a favor de los administrados y otorgar respuestas expeditas. “Se trata de poner fin al procedimentalismo o reglamentarismo anarquizante, pensando en la pronta solución que reclama el ejercicio del poder y el respeto del derecho.”(Op. Cit., p. 1177).

Por ende no cabe las dilaciones y demoras injustificadas de la Administración e incluso ésta es responsable por aquellas. En el marco del procedimiento administrativo de protección de derechos la morosidad es sancionada con multas. (Art. 244 Código de la Niñez y Adolescencia). No obstante, la celeridad con la que ha de actuar la Administración puede ir en desmedro del debido proceso o la vulneración del derecho a la defensa.

f) PRINCIPIO DE GRATUIDAD: En aras de que los administrados accedan en forma igualitaria a administración, el procedimiento se caracteriza por ser gratuito. “Por ello no hay “condena de costas” ni se requiere en las impugnaciones abonar impuesto o tasa alguna. Ese es el principio para evitar que en el orden práctico la Administración imponga trabas contributivas al procedimiento administrativo.” (R. Dromi, Derecho Administrativo, p. 1189).

1.3. ANALISIS DE LAS DIFERENCIAS ENTRE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO JUDICIAL

Los juristas italianos de principios del siglo XX distinguían entre la justicia en la administración y justicia de la administración. Con ello se ponía en evidencia el contraste del proceso-procedimiento en sede judicial y sede administrativa. Distintos tratadistas encuentran la principal divergencia entre el procedimiento administrativo y el proceso judicial en su objeto, en síntesis, tiene que ver con que en sede judicial el fin aplicar la justicia en un caso determinado, mientras que en sede administrativa se pretende cumplir con los fines del Estado. No obstante, tal realidad desemboca en una serie de consecuencias que a continuación abordamos.

Si bien se verifican procedimientos donde los administrados tienen intereses contrapuestos ello no implica que sea controversial.

“(…) El procedimiento judicial es contencioso, mientras que el procedimiento administrativo es unilateral, pues para que exista juicio contencioso es necesario un órgano independiente, para el control administrativo es necesaria una relación de dependencia administrativa. (…) El administrado en el procedimiento administrativo no es parte contraria; es realmente un colaborador que concurre con la administración para que no se viole la ley o se vulneren los derechos que deba reconocer. (…) La juridicidad impone a la administración pública aplicar el derecho y excluir la voluntad individual; la legalidad administrativa concurre con el procedimiento para garantizar el cumplimiento del derecho.” (B. Fiorini, “Manual de Derecho Administrativo”, Segunda parte, 1001).

En el marco del procedimiento administrativo de protección de derechos la persona que denuncia una amenaza o vulneración de derechos coadyuva al Estado al cumplimiento de su rol de precautelar los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes. Mas el procedimiento administrativo no tiene por objeto el declarar el denunciante tiene la razón jurídica o cumplir alguna pretensión de aquel. De allí que aquella clase de controversias, entre las que se incluye: alimentos, tenencia, patria potestad, visitas, etc, se han reservado para el proceso contencioso general las cuales se sustancian ante los jueces correspondientes. En la especie, el procedimiento administrativo persigue la protección de los derechos, en consecuencia la denominación de partes realizada en el Código de la Niñez y Adolescencia, es de hecho cuestionada, y cierta parte de doctrina, a la que nos adscribimos, considera que sería más correcto hablar de sujetos.

El hecho de que “(…) el procedimiento administrativo tiene su presupuesto en la actividad administrativa, mientras que el otro en la actividad privativa judicial: aplicar justicia en una contienda litigiosa entre dos sujetos (…)”, lleva además a resaltar una tradicional diferencia entre ambos, que consiste en el impulso dispositivo del proceso judicial y el oficioso del procedimiento administrativo. Sin embargo, como ya se señaló, dados los principios reconocidos actualmente del Código Orgánico de la Función Judicial, tal distinción se vería parcialmente descartada, por cuanto uno de los nuevos paradigmas de la justicia en el Ecuador es la de impulso propio del proceso judicial, más no en cuanto al inicio del mismo, pues los procesos judiciales deben ser activados por las partes, a través de la presentación de la demanda.

De otra parte, en virtud del principio de informalismo “(…) las normas formales procesales no pueden regir en el derecho procedimental administrativo con el mismo rigor con que se aplican en el proceso jurisdiccional (…) El procedimiento administrativo no se sustenta en la bilateralidad y la relación igualitaria (…) donde existen siempre dos partes en litigio. La rigurosidad se expresa en la caducidad automática de los plazos, la pérdida de los recursos, etc. La técnica procedimental administrativa establece que la caducidad y la exclusión de recursos en forma rigurosa debe desplazarse cuando la demora proviene de la administración pública o se manifiesta por una arbitrariedad del órgano inferior o cuando una norma expresa no determina su perentoriedad.” (B. Fiorini, “Manual de Derecho Administrativo”, Segunda parte, 1003). Es necesario considerar que el establecer un procedimiento administrativo para la protección de derechos mantiene en su espíritu el garantizar una atención expedita en estos casos, desprovista de la rigurosidad y solemnidad de la que suele hallarse envestido el proceso judicial, sin que ello signifique por ningún concepto el menguar los derechos de los sujetos que en el procedimiento administrativo intervengan. El fenómeno de la judicialización “(…) no pone en acento la imparcialidad judicial, sino en lo formal del reglamentarismo procesal. El procedimiento administrativo no tiene naturaleza jurisdiccional por ello los objetivos y medios del proceso judicial son diferentes a los del procedimiento administrativo. El procedimiento administrativo es y debe ser una herramienta por consagración del Estado de Derecho, sin estar sometido a los límites del rigorismo jurisdiccional.” (R. Dromi, Derecho Administrativo, 1175). Así también, la legitimidad y capacidad para presentar una acción judicial difiere enormemente de una petición o denuncia en sede administrativa. “Los principios de la capacidad civil no rigen la capacidad procesal administrativa. La rigurosidad de la mayoría de edad civil, no puede regir. Los menores de edad, las entidades sin personería jurídica, pero reguladas por el derecho administrativo, los órganos administrativos sin tener personalidad, pueden intervenir en el procedimiento administrativo. En este procedimiento la legitimación como parte procesal tiene importante relación con la legitimidad de la pretensión y la colaboración. No se destaca tanto en el carácter de sujeto con capacidad, como la razón que proviene de su presentación en el procedimiento administrativo.” Atendiendo a estos postulados, acertadamente nuestro Código de la Niñez reconoce la legitimidad de niños y niñas -personas menores de 12 años- para presentar la denuncia dentro del procedimiento administrativo.

Por otro lado, al actuar en ejercicio de la función administrativa no se verifica la existencia de “cosa juzgada”: “(…) El acto administrativo definitivo no es asimilable a una sentencia. En ningún caso la Administración puede reunir las condiciones de un juzgador imparcial e independiente. La autoridad administrativa se presenta siempre como parte interesada en las relaciones y situaciones jurídicas, en las cuales despliega su actividad.” (Ibíd, p. 1178). En cuanto a materia de nuestro estudio, resulta evidente señalar que la Administración interpondrá todas actuaciones indispensables a fin de precautelar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, manteniéndose parcializada con respecto a éstos.

Todo lo anterior concurre para concluir que el pretender endilgar normas o principios específicos del proceso judicial a un procedimiento administrativo implica la desnaturalización del mismo e impide la cristalización de los fines estatales.